ابطال یک مصوبه شورای شهر اصفهان در دیوان عدالت اداری / علت چیست؟

به گزارش رکنا، در گردش کار این پرونده آمده است که معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۹۲۲۲۲ـ ۲۰/ ۳/ ۱۴۰۲ اعلام کرده است که:

"مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ ـ ۱۳/ ۱۱/ ۱۴۰۱ شورای شهر اصفهان ، دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی به منظور بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه بندی متقاضیان و ... به مبلغ ۱،۵۰۰،۰۰۰ ریال در سال ۱۴۰۲ را تجویز نموده است. این در حالی است که:

۱ـ اگرچه بهای خدمات دریافتی توسط شهرداری‌ها وفق جزء ۹ ذیل بند (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (مصوب ۱/ ۴/ ۱۴۰۱ ) منحصر به عناوینی بوده که در دستورالعمل اجرایی شماره ۲۰۳۷۲۶ ـ ۳۰/ ۹/ ۱۴۰۱  وزیر کشور به استانداران سراسر کشور ابلاغ و در جدول شماره ۳ منضم به همین دستورالعمل نیز عنوان «بهای خدمات کارشناسی و فنی» بر اساس شاخص نفر ـ ساعت پیش‌بینی شده است، لیکن بهای خدمات مستند به بند (ب) ذیل تبصره ۱ ماده ۲ قانون مرقوم توسط قانونگذار دارای تعریف مشخص و کارمزدی است که شهرداری‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌کنند و حال آن که در قوانین و مقررات موضوعه مرتبط با مناقصات، مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی حاکم بر شهرداری‌ها، چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات تحت عنوان بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و ... به شهرداری‌ها داده نشده است.

۲ـ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (مصوب ۲۵/ ۱/ ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی) وفق ماده ۸ قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (مصوب ۴/ ۲/ ۱۳۹۰ ) به معاملات شهرداری اصفهان تسری یافته و در مواد ۷ و ۱۰ ذیل فصل دوم (مناقصه) و مواد ذیل فصل پنجم (مزایده) آیین‌نامه  معاملات مذکور، ترتیبات بررسی پیشنهادهای متقاضیان شرکت در انواع مناقصات و مزایده‌ها همچنین تکالیف و اختیارات شهرداری و اتخاذ تصمیم در مورد آنها توسط قانونگذار تبیین و مجوزی به شهرداری در اخذ وجه از متقاضیان تحت عنوان بهای خدمات به منظور بررسی این گونه پیشنهادها تجویز نگردیده و فقط فروش نقشه‌ها و برگ شرایط و مشخصات در بند ۱۱ ذیل ماده ۷ آیین‌نامه معاملات پیش‌بینی که آن هم ارتباطی با دریافت بهای خدمات موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان ندارد. ضمن این که به طریق مشابهی دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در طرح‌های سرمایه‌گذاری و مشارکتی نیز تحت عنوان بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و ... مندرج در متن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در ماده ۱۲ آیین‌نامه مالی ماده ۱ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موضوع تصویب‌نامه شمـاره ۲۳۵۴۷۲/ت۶۰۷۰۲ هـ ـ ۲۰/ ۱۲/ ۱۴۰۱  هیأت وزیران پیش‌بینی نگردیده و مطابق ماده ۱۶ آیین‌نامه مرقوم، کلیه ترتیبات قراردادی مشارکت و سرمایه‌گذاری با اشخاص حقیقی و حقوقی توسط شهرداری‌ها صرفاً در چهارچوب و ضوابط این آیین‌نامه مجاز می‌باشد.

 ۳ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای صادره متعددی از جمله بند ۶ دادنامه صادره شماره ۱۸۹۴ الی ۱۸۹۶ ـ ۴/ ۱۰/ ۱۳۹۷ و  ۱۵۱۶ ـ ۲۳/ ۱۰/ ۱۳۹۹ اخذ بهای خدمات کارشناسی و بازدید (معاینه محل) را به دلیل ارائه خدمات مستقیم تأیید و مصوبات شورای اسلامی شهرهای خارک و سرعین را ابطال ننموده که این عنوان منطبق بر عنوان درج شده در جدول شماره ۳ پیوست دستورالعمل ابلاغی شماره ۲۰۳۷۲۶ ـ ۳۰/ ۹/ ۱۴۰۱ وزیر کشور نیز بوده و متمایز از عنوان «اخذ بهای خدمات بابت بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی رتبه‌بندی متقاضیان و ...» می‌باشد.

 ۴ـ اگرچه شورای اسلامی شهر اصفهان وفق فراز پایانی مصوبه خود و بر اساس مفاد بند ۲۶ از ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مبادرت به تصویب دریافت این گونه بهای خدمات از متقاضیان نموده است، لیکن تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری‌ها با رعایت مقررات مربوطه از جمله وظایف شورای اسلامی شهر مندرج در بند ۲۶ ذیل ماده ۸۰ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب ۱/ ۳/ ۱۳۷۵ با اعمال آخرین تغییرات و اصلاحات تا تاریخ ۲۰/ ۴/ ۱۳۹۶ ) بوده و حال آن که تصویب دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در انواع مناقصات، مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی بدون رعایت آیین‌نامه معاملات شهرداری فاقد وجاهت قانونی است.

 ۵ ـ مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان از حیث تجویز دریافت بهای خدمات مزبور به شهرداری مغایر با ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۲) مصوب ۴/ ۱۲/ ۱۳۹۳ می‌باشد، زیرا دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرایی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و به دلیل سکوت قانونگذار در آیین‌نامه معاملات شهرداری مبنی بر اخذ بهای خدمات تحت عنوان بررسی پیشنهادهای متقاضیان اصل بر عدم اختیار دریافت چنین وجوهی می‌باشد.

 بنا به مراتب مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ ـ ۱۳/ ۱۱/ ۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان مغایر با قوانین و مقررات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ مورخ ۱۳/ ۱۱/ ۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان

"جناب آقای دکتر قاسم زاده

شهردار محترم اصفهان

موضوع: مصوبه شورای اسلامی

با سلام و احترام

لایحه شماره ۱۱۷۱۶/۰۱ /س ـ ۱۱/ ۱۱/ ۱۴۰۱ معطوف به دستورالعمل اجرایی شماره ۲۰۳۷۲۶ ـ ۳۰/ ۹/ ۱۴۰۱ وزیر کشور در موضوع مفاد بند (ب) از تبصره ۱ از ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور حاکی از دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی (اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و....) به جمع یک میلیون و پانصد هزار ریال برای اجرا در سال ۱۴۰۲ دریافت گردد، در جلسات کمیسیون تلفیق منتهی به جلسه علنی مورخ ۱۲/ ۱۱/ ۱۴۰۱ مورد بررسی قرار گرفت و پیشنهاد ارائه شده براساس مفاد بند ۲۶ از ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی به تصویب رسید.

مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی پس از طی مراحل مندرج در ماده۹۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اعلام می‌گردد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره ۲۲۵۷/۰۲/۲۸ ـ ۲۷/ ۶/ ۱۴۰۲ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"حسب تعریف مندرج در موضوع بند (ب) ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار، (بهای خدمات، کارمزدی تعریف شده که شهرداری، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها، دهیاری‌ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌کنند) لذا بهای خدمات حسب قانون کارمزد محسوب می‌گردد و در مانحن فیه مجموعه اقداماتی است که در جریان و فرآیند آماده‌سازی در قالب ارائه اسناد فراخوان به متقاضیان آن ارائه می‌شود، ضمن آن که اقدامات قبل و پس از آن نیز مشمول این خدمات می‌باشد. برابر اختیارات حاصله از بند ۲۶ ماده ۸۰ اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر مجاز به تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن است. در همین راستا بایستی به عرض برساند، مصوبه اخذ بهای خدماتی که به متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی تعلق می‌گیرد مطابق مقررات و حسب ضوابط مربوطه می‌باشد. برابر تجویز حاصل از ماده ۱ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مقرر گردیده، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها می‌توانند در چهارچوب قوانین و مقررات از انواع ابزارهای تأمین مالی و روش‌های اجرای مناسب برای اجرای طرح‌های مصوب شهری و روستایی و طرح‌های سرمایه‌گذاری و مشارکتی با پیش‌بینی تضامین کافی استفاده کنند. به عبارتی تصویب مصوبه اخذ بهای خدمات، دقیقاً بر همین اساس بوده و ایرادی بدان وارد نیست.

مطابق با صراحت ماده ۲ قانون مارالذکر این گونه مشخص شده: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می‌برند، مکلفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند.» در بحث حاضر اخذ بهای خدمات ارائه شده به متقاضیان شرکت در پروژه‌های مشارکتی سازمان مشارکت و سرمایه‌گذاری شهرداری از این مهم مستثنی نبوده و مشمولین دریافت این خدمات خاص همان طور که در قانون پیش‌بینی شده می‌بایست نسبت به پرداخت بهای آن اقدام نمایند. با توجه به مواد ۹ و ۱۲ آیین‌نامه مالی موضوع ماده ۱ قانون درآمدهای پایدار و ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها دایر بر خودگردان شدن و استقلال شهرداری‌ها، شهرداری کارمزد خدمتی را اخذ می‌کند که سایر ارگان‌ها نیز اخذ می‌نمایند. مواد ۷ و ۱۰ مندرج در آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران که مورد استناد شاکی قرار گرفته صرفاً ناظر بر تکالیف و اختیارات شهرداری در روند برگزاری کمیسیون است و مسلماً موارد مطروحه نمی‌تواند قابل خلط با موضوع دریافت بهای خدمات ارائه شده از سوی شهرداری باشد. حسب آراء مورد استناد شاکی به شماره ۱۸۹۴ الی  ۱۸۹۶ مورخ ۴/۱۰/۱۳۹۷ و ۱۵۱۶ مورخ ۲۳/ ۱۰/ ۱۳۹۷ آنچه مبنای مصوبات شورای شهرهای سرعین و خارک اعلام شده و اتفاقاً به تأیید این مصوبات منتهی گردیده، دقیقاً مبنای مصوبه مورد شکایت حاضر می‌باشد. بدین توضیح که وجه اشتراکی که می‌توان فی مابین مصوبات شورای شهرهای خارک و سرعین با مصوبه موضوع شکایت مطرح نمود ارائه خدمات در موضوعی مشخص می‌باشد که به ازاء آن می‌بایست از مشمولین آن بهایی اخذ گردد. بنابراین چنانچه حسب آراء فوق الاشاره مصوبات مطروحه مستند به بند ۲۶ ماده ۱۰ قانون تشکیلات شوراها، مطابق قانون تشخیص داده شده بایستی به عرض برساند، مصوبه معترض‌عنه نیز دقیقاً و مشخصاً مطابق و همسو با همین مواد و در راستای مقصود قانونگذار تصویب گردیده و با توجه به ارائه مستقیم خدمت از سوی شهرداری به متقاضیان آن نمی‌توان مصوباتی که کاملاً وفق ضوابط تصویب شده‌اند را باطل نمود.

تهیه اسناد مناقصه و مزایده توسط شهرداری و سازمان‌های موضوع مواد ۸۴ و ۱۱۱ قانون شهرداری محققاً مستلزم تهیه طرح و نقشه‌های اجرایی، انجام انواع محاسبات فنی و کارشناسی در رشته‌های سازه، تأسیسات، مکانیک، آتش نشانی و ... توسط کارشناسان متخصص رشته‌های مذکور و برآورد اولیه هر پروژه و در مورد سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌ها تعیین قیمت‌های کارشناسی سهم شهرداری اعم از بهای زمین و عوارض صدور پروانه احداث بنا و ... می‌باشد که به هنگام فروش این اسناد به متقاضیان شرکت‌کننده در فراخوان منتشره تحت عنوان بهای خدمات کارشناسی و فنی مستند به ضمائم پیوست بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ ـ ۳۰/ ۹/ ۱۴۰۱ وزیر کشور در موضوع مفاد تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده است. علی‌رغم این که دریافت بهای فروش نقشه‌ها و مشخصات و اوراق و برگ شرایط در آگهی فراخوان منتشره در ضمن مفاد بند ۱۱ از ماده ۷ آیین‌نامه معاملات شهرداری تصریح گردیده که به همین استناد مبلغ آن در ضمن مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ ـ ۱۳/ ۱۱/ ۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان تعیین شده و علاوه بر آن در ضمن آیین‌نامه مالی مصوب ۲۳۵۴۷۲/ت ۶۰۷۰۲ هـ ـ ۲۰/ ۱۲/ ۱۴۰۱  هیأت وزیران که مؤخر بر مصوبه این شورا می‌باشد ممنوعیتی در این خصوص مقرر نشده است. لکن در ضمن بندهای ۱ و ۲ دادخواست شاکی اعلام شده که چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات مذکور به شهرداری داده نشده است."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸/ ۳/ ۱۴۰۳ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

اولاً در آیین‌نامه‌های شهرداری‌ها درخصوص اخذ مبلغی به عنوان بهای خدمات در صورت انجام مناقصات و مزایده‌ها و... حکمی مقرر نشده است و برمبنای قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بهای خدمات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌شود و این درحالی است که درخصوص مصوبه مورد شکایت خدماتی از سوی شهرداری ارائه نمی‌گردد تا مستحق دریافت آن باشد.

ثانیاً براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال ۱۳۸۰ دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، ممنوع است.

ثالثاً موضوع خواسته مشمول موارد احصاء شده در دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (۱) ماده (۲) قانون درآمد پایدار و هزینه‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۳۰/ ۹/ ۱۴۰۱ وزارت کشور نیست.

بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ مورخ ۱۳/ ۱۱/ ۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی مصوب شورای اسلامی شهر، خلاف قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

این رأی براساس ماده۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین