در این میان موضوع پیوستن ایران به «CFT» یا همان کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم در انبوه هجمه‌های منتقدان معنای دیگری یافته است. مخالفان در انتقاد از «CFT» که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای اجرایی شدن باید از شورای نگهبان رأی مثبت بگیرد، می‌گویند با پیوستن ایران به این کنوانسیون هم نیروهای نظامی کشور زیر فشار قدرت‌های غربی می‌روند، هم امکان حمایت از جنبش‌های آزادیبخش چون حماس و حزب‌الله از بین خواهد رفت و هم نظامیان ایران نظیر سردار سلیمانی مصداق تروریست Terrorist در عرصه بین‌المللی محسوب خواهند شد. این انتقادات را همراه با پرسش‌هایی پیرامون ابعاد پیدا و پنهان این کنوانسیون در گفت‌و‌گو با بهزاد صابری، پژوهشگر حقوق بین‌الملل در میان گذاشتیم و پاسخ گرفتیم...

کنوانسیون «CFT» برپایه چه ضروریاتی شکل گرفته و مبتنی بر چه اصولی است؟ و چرا این لایحه بیش از سایر لوایح «FATF» به موضوعی اختلافی و جنجالی در کشور تبدیل شده است؟

تروریسم یک موضوعی است که لااقل در کلام، هیچ دولتی آن را تایید نکرده و نمی‌کند. یعنی فارغ از این‌که در عمل، از نظر هر دولت، چه چیزی مصداق تروریسم باشد و فارغ از این‌که برخی دولت‌ها به شکل‌های آشکار و پنهان اتفاقاً از گروه‌های تروریستی در جهت منافع سیاسی خود حمایت کرده و می‌کنند، اما هیچ دولتی نیست که بگوید «تروریسم» چیز خوبی است یا نباید با آن مبارزه کرد. بنابراین، معمولاً به هنگام صدور قطعنامه‌های مختلف در نشست‌های بین‌المللی، دولت‌ها در محکوم کردن تروریسم و درخواست برای مبارزه بی‌امان با تروریسم همصدا هستند. بر همین مبنا، چندین قطعنامه مختلف در مجمع عمومی سازمان ملل متحد داریم که در آنها کشورهای عضو این سازمان «نسبت به افزایش اعمال تروریستی در تمامی اشکال و مظاهر آن در سراسر جهان» ابراز نگرانی عمیق کرده و خواستار اقدامات جدی برای مقابله با تروریسم شده‌اند. بر همین مبنا، دولت‌ها به تدریج به این نتیجه رسیدند که برای مقابله با تروریسم، بسیار ضرورت دارد که مجاری تغذیه مالی این گروه‌ها بسته شود و به اصطلاح با تأمین مالی تروریسم مقابله شود. و از آنجایی که تا پیش از انعقاد این کنوانسیون، در سایر اسناد حقوقی چندجانبه صریحاً به مسأله مقابله با تأمین مالی پرداخته نشده بود، از اوایل سال 1999 در کمیته‌ ویژه‌ای که مجمع عمومی سازمان ملل ایجاد کرده بود کار مذاکره بر روی متن پیش‌نویس این کنوانسیون آغاز شد و نهایتاً در دسامبر همان سال به نتیجه رسید.

این کنوانسیون از چه طریقی با لوایح چندگانه FATF که تصویب آنها از سوی کشورهای عضو این نهاد ضرورت پیدا کرد، مرتبط شد؟

در اینجا لازم است ابتدا برخی نکات کلی در خصوص این کنوانسیون را به عرض برسانم. یکی مسأله ارتباط بین این کنوانسیون با فاتف است. باید توجه داشت هرچند FATF ضرورت عضویت در چند کنوانسیون (از جمله CFT) را در توصیه‌های چهل گانه خود خطاب به دولت‌ها ذکر کرده است، اما این کنوانسیون محصول فاتف نیست و از آن سرچشمه نگرفته است. این کنوانسیون یک سند مستقل بین‌المللی است که جداگانه بین کشورها مورد مذاکره قرار گرفته است. آثار حقوقی عضویت در آن هم مثل هر معاهده دیگری، با توجه به معاهده وین 1969 حقوق معاهدات و با توجه به عرف بین‌المللی قابل سنجش و ارزیابی است. کنوانسیون تأمین مالی تروریسم اتفاقاً از آن دسته اسناد بین‌المللی است که متن پیش‌نویس آنها در قالب مجمع عمومی سازمان ملل متحد مذاکره و نهایی شده است. به این معنا که تمام دولت‌های عضو سازمان ملل متحد (و نه فقط یک گروه خاص از دولت‌ها) در فرآیند مذاکراتی این سند مشارکت داشته‌اند و متن پیش‌نویس این کنوانسیون با «اجماع» به تصویب نشست مربوطه در مجمع عمومی رسیده است. لذا این طور نیست که سند توسط «دیگران» و دور از چشمان ما تدوین شده باشد. در سازمان ملل متحد در جریان تدوین پیش نویس اسناد بین‌المللی، از جمله پیش نویس معاهدات، از مدتها پیش جلسات متعدد کارشناسی در سطوح مختلف برگزار می‌شود و کلمه به کلمه متن پیش‌نویس با نظر تمام اعضا تدوین می‌شود. معمولاً در جریان مذاکرات بین‌المللی، بسته به موضوع هر سند گروهی از دولت‌های همفکر درخصوص آن موضوع خاص با یکدیگر متحد و همداستان می‌شوند و در مراحل تدوین سند به صورت یکسان به اتخاذ موضع می‌پردازند و جایگاه یکدیگر را تقویت می‌کنند. مثلاً کشورهای اروپایی و غربی معمولاً با یکدیگر همسو هستند و کشورهای همفکر با جمهوری اسلامی ایران به اقتضای موضوع هر سند می‌تواند عبارت باشد از سایر کشورهای مختلف اسلامی، کشورهای در حال توسعه، روسیه، یا واتیکان و غیره. مروری بر صورتجلسات مذاکراتی این کنوانسیون نشان می‌دهد از قضا یکی از فعالترین دولت‌ها در زمان مذاکرات بر روی متن این سند، جمهوری اسلامی ایران بوده است و اگر حضور مؤثر و خستگی‌ناپذیر دیپلمات‌ها و کارشناسان ایرانی و همفکران آنها از سایر کشورها نباشد، این قبیل پیش‌نویس‌ها همواره به شکلی کاملاً غربی تنظیم می‌شدند. در همین مورد و موارد مشابه، اگر پیشنهادهایی را که دولت‌های مختلف برای اضافه شدن به پیش‌نویس سند داده‌اند بررسی کنیم، مشاهده خواهیم کرد که چه مطالبی و چه پیشنهادهایی مطرح شده است که با مخالفت ایران و امثال ایران از راهیابی به متن نهایی سند بازمانده‌اند و در مقابل، بسیاری از عبارات و مفاد با پیشنهاد ایران یا با کشورهای همفکر و حمایت ایران در متن گنجانده شده‌اند.

بر همین منوال، در زمان مذاکره روی متن این اسناد در نشست‌های مذاکراتی مبتنی بر اجماع، در بسیاری از موارد، با درخواست کشورها (از جمله جمهوری اسلامی ایران) هر زمان که کوچکترین تردیدی باشد، عباراتی با این سبک و سیاق در متن مواد کنوانسیون اضافه می‌شود که (منطبق با قوانین و مقررات ملی). به عنوان مثال، در همین متن کنوانسیون CFT، در موارد متعدد هرکجا تکلیفی برای دولت‌های عضو در نظر گرفته می‌شود، این تکلیف و تعهد با قیدهایی از قبیل «منطبق با اصول حقوقی آن کشور»، «به نحوی منطبق با قوانین داخلی»، و امثال آن مقید و محدود شده است و دست دولت‌ها در لحاظ اصول و رعایت قوانین داخلی خود باز گذاشته شده است. یقیناً پیشنهاد اضافه کردن همین جملات کوچک ولی تعیین کننده، با مخالفت شدید دولت‌های غربی و اروپایی در زمان مذاکرات روبه‌رو بوده است اما در نهایت در متن سند گنجانده شده‌اند. منظور از همه این توضیحات این است که متن این کنوانسیون در واقع یکبار به هنگام تدوین و مذاکره به‌طور جامع و کامل توسط نمایندگان کشورمان مرور شده و هرجا مغایرت جدی با ملاحظات و سیاست‌های جمهوری اسلامی ایران داشته است، این ملاحظه مطرح شده است. تا جایی که در زمان نهایی شدن متن، جمهوری اسلامی ایران نیز به اجماع پیوسته است.

ملاحظات کشورها در متن این کنوانسیون بر پایه چه سازوکاری مورد توجه قرار گرفته است؟

مسأله اساسی در این کنوانسیون آن بود که برای پرداختن به این‌که چه اعمالی مصداق «تأمین مالی تروریسم» هستند، باید به مصادیق تروریسم پرداخته می‌شد. این جایی بود که میان کشورها اختلاف نظر وجود داشت و باید با مذاکره حل می‌شد. برای حل این مسأله و رسیدن به اجماع هم در نهایت باز مسأله اصلی یعنی ارائه یک تعریف جامع و مانع از تروریسم کنار نهاده شد و به جای آن، فهرستی از اعمال ذکر شد که روی آنها توافق وجود داشت. مثلاً یک فهرستی از سایر کنوانسیون‌های مرتبط با اقدامات تروریستی که قبل‌تر منعقد شده بودند (مثلاً کنوانسیون جلوگیری از تصرف غیرقانونی هواپیما) در انتهای این کنوانسیون ذکر شد و آن اقدامات مشخص که در آن کنوانسیون‌های قبلی بودند به عنوان مصادیق تروریسم در این کنوانسیون مورد اشاره قرار گرفتند. بلافاصله هم ذکر شد که اگر کشوری عضو یکی یا برخی از آن سندها نیست، می‌تواند آنها را از شمول ارتباط با مفاد این کنوانسیون جدید خارج بداند. به اضافه یک بند دیگر که «هر اقدام دیگری که به قصد کشتن Killing یا وارد آوردن جراحات شدید جسمانی به افراد غیرنظامی صورت پذیرد یا به هر فرد دیگری که سهم فعالی در خصومت‌ها طی منازعات مسلحانه نداشته باشد و در زمانی‌که قصد انجام چنین عملی از لحاظ ماهیتی یا محتوایی به قصد ارعاب مردم یا وارد ساختن دولت یا یک سازمان بین‌المللی جهت انجام یا ممانعت از انجام هر گونه عملی باشد.» تا اینجا را همه کشورها موافق بودند. در واقع، مسأله اصلی اختلاف نظر میان دولت‌ها در خصوص تروریسم، بیش از این‌که حول این سؤال باشد که چه چیزی مصداق تروریسم هست، حول این است که چه چیزی مصداق تروریسم نیست. و در این حوزه دو مسأله لاینحل باقی بود و هنوز هم باقی است. یکی مسأله استثنا شدن جنبش‌های آزادیبخش ضد استعماری و ضد اشغال خارجی (که خواسته کشورهای اسلامی از جمله ایران و نیز برخی کشورهای همفکر است و غربی‌ها در برابر آن مقاومت می‌کنند) و دیگری مسأله استثنا شدن اقدامات دولت‌ها و نیروهای مسلح آنها (که این مستثنی شدن خواسته غربی‌ها است و در مقابل، کشورهای اسلامی و برخی کشورها مثل کوبا معتقد هستند اعمال مورد اشاره، حتی اگر مستقیماً توسط یک دولت و مثلاً نیروهای مسلح آن دولت انجام شود نیز باید مصداق تروریسم محسوب شود.) در این ارتباط، به روال معمول در جلسات بین‌المللی، دولت‌ها برای این‌که مانع شکست مذاکرات شوند، به نوعی از کنار این دو مسأله عبور کردند و حل آن را به آینده و زمانی که یک کنوانسیون جامع در زمینه تروریسم تدوین شود واگذاشتند. در عین حال، با اصرار کشورهای همفکر ایران، در مقدمه کنوانسیون اشاره صریحی به قطعنامه 6/50 مجمع عمومی سازمان ملل درج شد که آن قطعنامه، بر مشروعیت جنبش‌های آزادیبخش و مبارزه ضد استعمار و اشغال بیگانه تأکید کرده بود. حتی بعدتر، با پافشاری برخی دولت‌ها نظیر سوریه، در متن قطعنامه‌ای که مجمع عمومی به پیوست آن متن این کنوانسیون را مورد تأیید قرار می‌داد و برای امضا و تصویب دولت‌ها مفتوح می‌نمود، باز ارجاع صریحی به قطعنامه 51/46 (سال 1991) مجمع عمومی در خصوص تروریسم داده شد که حاوی عباراتی بسیار صریح و قاطع در خصوص مشروعیت مبارزات ضداستعماری و ضداشغالگری بوده و اشغال بیگانه، سلطه‌گری، نژادپرستی و استعمار را به عنوان عوامل تروریسم بین‌المللی قلمداد کرده است.

بنابراین با قاطعیت می‌توان گفت متن این کنوانسیون، به هیچ عنوان مانع از حمایت کشورها از جنبش‌های آزادیبخش نشده و نمی‌شود. بویژه که ایران نیز می‌تواند همان‌طور که در متن ماده واحده الحاق به کنوانسیون پیش‌بینی شده، همانند برخی دیگر از کشورهای اسلامی، به هنگام الحاق این را تصریح کند که از منظر ما اعمال جنبش‌های آزادیبخش و ضداشغالگری مصداق تروریسم محسوب نمی‌شود.

«FATF»برای پیوستن کشورها به این نهاد و مشخصاً در رابطه با کنوانسیون «CFT» چه حق تحفظی قائل است؟ موافقان می‌گویند با اعمال این حق شرط‌ها، همکاری ایران با گروه‌های مقاومت مختل نخواهد شد اما این موضوعی است که مخالفان بشدت آن را رد می‌کنند چراکه به ادعای آنها در همین کنوانسیون مفادی وجود دارد که حق شرط‌های ایران را بلااثر می‌کند. اشارات مد نظر این منتقدان چیست؟

فاتف ورودی به مسأله حق تحفظ بر کنوانسیون ندارد. حق شرط و دامنه آن یک مسأله در حوزه حقوق معاهدات بین‌المللی است و قاعده اصلی مطابق با کنوانسیون وین 1969 راجع به حقوق معاهدات این است که اگر در معاهده‌ای، حق شرط و رزرو ممنوع نشده باشد، اصل بر ممکن بودن آن است. این هم به هیچ عنوان نیاز به موافقت سایر اعضا ندارد. بلکه بر اساس حقوق بین‌الملل، اگر دولتی به حق شرط دولت دیگر اعتراض کرد، مناسبات معاهداتی میان کشور تحفظ گذارنده در خصوص آن مقرره با آن دولت معترض اصولاً برقرار نخواهد شد. گویی در خصوص آن ماده یا بند مورد نظر، معاهده‌ای بین آن دو دولت وجود ندارد. در CFT هیچ بندی نیست که ورود حق شرط را ممنوع کند. بعد هم، اصولاً با توجه به این‌که در این کنوانسیون صراحتاً دولت‌ها مجاز شمرده شده‌اند که با ارجاع اختلافات خود به دیوان لاهه موافقت نکنند، هیچ مرجع قضایی برای رسیدگی به ادعای یک دولت دیگر در خصوص حق شرط ایران وجود نخواهد داشت.

سوای ایران کشورهای دیگر هم در این کنوانسیون برای خود حق تحفظ قائل شده اند؟

ایران تنها دولتی نیست که بر این کنوانسیون تحفظ می‌زند. بسیاری از دولت‌ها، اعم از غربی یا اسلامی صراحتاً در قالب حق تحفظ و یا با ظاهر «اعلامیه تفسیری» شروط مختلفی را بر این کنوانسیون وارد کرده‌اند. اتفاق خاصی هم نیفتاده است. اصولاً من نگران این هستم که مانور دادن بیش از اندازه ما روی این موضوع در داخل، خود به تضعیف موضع حقوقی و اصولی همیشگی ما نسبت به مسأله «حق تحفظ» در حقوق بین‌الملل بینجامد و در نتیجه، حق تحفظ‌های فراوان و متعددی که ما در گذشته بر معاهدات دیگر زده‌ایم را هم تحت‌الشعاع قرار دهد. یعنی این‌که ما در سطح ملی این را بگوییم که اگر در یک معاهده‌ای، ذکر شد که بر فلان ماده می‌شود حق تحفظ زد، این یعنی پس تحفظ بر سایر مواد ممکن نیست، یک مسأله بسیار بزرگ حقوقی و یک تغییر موضع جدی بین‌المللی برای ما محسوب می‌شود که حق شرط‌های گذشته خود ما را زیر سؤال می‌برد. موضع ما عیناً منطبق نص کنوانسیون وین 1969 بوده و هست و آن هم این‌که اگر صراحتاً حق شرط ممنوع نشده است، پس مجاز است. نباید از این موضع چرخش کنیم. از این بحث حقوقی بین‌المللی که بگذریم، از باب عملی، ممکن است کسی فکر کند که شاید در آینده، مثلاً فاتف بیاید و به دلیل فلان حق شرط ما بر این معاهده، از ایران ایرادی بگیرد. اولاً اگر این بود، باید قبلاً این اتفاق در خصوص سایر دولت‌ها می‌افتاد که دقیقاً حق شرط‌های مشابهی (در خصوص نهضت‌های آزادیبخش و...) بر این کنوانسیون وارد کرده‌اند. ثانیاً، آیا منطقی است که به سبب احتمال ایراد گرفتن جزئی فاتف در آینده، الآن با عدم تصویب این کنوانسیون در فهرست سیاه باقی بمانیم؟ واقعیت این است که اگر به فکر تهدیدات آینده از جانب فاتف باشیم، باید بدانیم در صورتی که کار به سرانجام نرسد و اقدامات تقابلی فاتف که الآن معلق هستند، بار دیگر علیه ایران برقرار شوند، همین وضع فعلی سیاه‌ترین وضعیت ممکن است. کدام مشکل احتمالی ممکن است در اثر عضویت ما در کنوانسیون رقیق و اجماعی CFT برای ما حادث شود که بدتر از باقی ماندن در فهرست سیاه فاتف و بازگشت اقدامات تقابلی آن باشد؟

مرجع تشخیص تروریستی بودن فعالیت یک گروه در عرصه بین‌المللی کجاست؟ راهکار ایران برای حمایت از گروه‌هایی که از منظر سایر اعضای جامعه بین‌الملل تروریست محسوب می‌شوند اما از نظر ایران تروریست نیستند، چیست؟

در سطح بین‌المللی جز شورای امنیت سازمان ملل متحد، هیچ مرجع دیگری برای این امر وجود ندارد. این شورا هم صرفاً گروه‌هایی را واجد وصف تروریستی دانسته که از منظر خود ما هم تروریست هستند. مثل داعش ISIS و القاعده. این‌که سایر دولت‌ها هریک برای خود فهرستی از گروه‌های تروریستی داشته باشند، تعهدی برای دیگر دولت‌ها ایجاد نمی‌کند. اخبار 24 ساعت گذشته رکنا را از دست ندهید

مریم سالاری

اخبار وبگردی را در اینجا بخوانید: